民办高职教育的困境与思考

      本文简介：本文对现阶段我国民办高职教育的外部环境与内部建设所存在的问题进行了阐述和分析，提出了从①改善民办教育的政策环境②建立科学的高职教育体系、教学模式两方面入手解决困境与问题，推动民办高职教育步入良性轨道，以满足社会经济发展的需要。
      本文曾在福建省第十三次职业教育理论研讨会上发表。

      民办高职教育的出现打破了我国高等教育传统的一元化教育体系，成为中国的高等教育、职业教育的重要组成部分，促进了高等职业教育进一步面向企业、面向基层、满足社会对职业性技能型人才的需求。但是，我国民办教育处于发展初期，外部环境和内部建设均尚未完善；而职业教育以往也走过不少弯路，还在探索科学有效的发展模式。
      一、 民办教育面临的困境与思考。
      1、《民办教育促进法》相关配套法律法规、实施细则不健全。
      2002年12月28日《民办教育促进法》（以下简称为《民促法》）颁布以来，与之相配套的相关法律法规、实施细则并未健全，甚至出现政策之间相互抵触的现象，造成了民办院校的日常运作处在一个十分不利的政策环境之下，《民促法》所规定的优惠政策实际上也并未得到全面有效的执行。教育主管部门一般对民办院校比较理解，但其他与办学相关的物价、税务、银行等部门、机构并未及时修订其在《民促法》出台前一直执行的有关政策及规定，致使在执行中产生与《民促法》相抵触的一些行为。比如：《民促法》第46条“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”，《民促法实施条例》第六章第三十八条“出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”而税务部门在执行收税时，对是否收取合理回报的两类民办院校没有区分对待。原因是税务部门还未制定与《民促法》相适应的具体规定。类似这样的政策缺位、政策的横向抵触的事例还很多。因此，要发展和扶持民办教育，仅有一部《民促法》还是不够的，应尽快建立健全配套的法律法规，形成一个较为完善的法规体系。
      2、民办院校的外部管理体系尚未理顺。
      目前，政府对民办院校的管理还是将其纳入公办院校管理体系，使得民办院校自身体制的优势受到局限。根据国家规定，民办院校实行行政上归市政府及行业（部门）领导，业务上归口省教育厅的管理模式。但在实际运作中行政归属不明确，出现了多头管理的现象，教育部、教育厅、教育局、各级政府部门都有权直接管理民办院校，有时甚至出现一事两归口的怪现象。就福建省而言，大多数民办院校都在省民政厅领取《民办非企业单位登记证书》，其依据是国务院98年颁发的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，而有的民办院校则是在省编委领执照。《民促法》第七条明确规定：“国务院教育行政部门负责全国民办教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理”，即民办院校的评估、审批、业务管理都归教育部门，但实际上的管理归口的混乱和不规范，导致主管部门的职责、权限与办学单位的职责、权限在实际运作中不清晰。建议政府相关部门要严格依法办事，落实民办教育的归口管理。并依据《民促法》加强对民办学校的督导，组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布，促进其提高办学质量。
      3、办学资金来源呈现单一性。
      当前，我国民办院校尚处于起步阶段，且多以自筹经费为主，绝大部分靠学费支撑办学，走的是一条以学养学的道路，经费来源单一。这样势必导致民办院校师资短缺、教学设施落后、教学质量难以提高，从而难以进入良性循环。因此，政府对民办院校进行适当的财政资助就显得尤为必要，这应是公民享有平等受教育权利的体现,也是世界各国发展私立学校的普遍做法。如1975年日本就制定了《私立学校振兴援助法》，在法律上规定了国家援助私立学校的责任。自此以后，日本政府的财政援助在日本私立高等学校办学经费中的比例一直保持在15.6％以上，最高曾经达到29.5％。20世纪90年代中后期，美国私立高等院校教育经费的来源中，学费仅占30%，政府拨款占18.4％。同时，民办院校还可借助市场运作的灵活机制，获得市场主体——企业及其资本的支持，扩大资金来源。可采取“集资入股”、“借船下海”、“引凤筑巢”、“企业捐资”、“信用评估贷款”、“质押贷款”等方式，利用一切可利用的渠道筹资。政府出台政策鼓励有关机构为民办教育筹集资金，建立和完善经费筹集机制和资金运筹机制，并逐步打破民办院校进入资本市场的瓶颈。
      4、生源空间被挤，民办院校招生难，办学规模小导致生存危机。
      随着近年来公办高校的持续大规模扩招，公办高校延伸出的所谓民营机制的独立学院大量出现。据统计，目前全国共有249所独立院校，在校生69万人。民办院校的生存空间在公办高校和独立院校的联合夹击下越来越小。民办院校在整个高等教育体系中所处的弱势地位不但没有改善反而在加剧，民办院校与公办高校实力不对等的竞争，民办院校之间的不规范竞争，使得各民办院校的招生演变成直接影响到生存与命运的攻坚战，各民办院校在每年的招生工作中人、财、物力投入巨大，广告大战、人海战术，八仙过海，各显其能。过于激烈的招生竞争也产生了种种不规范的行为，严重影响了“民办校”的声誉，相当一部分院校办学规模难以扩大。建议政府相关部门要考虑民办高校的生存和发展空间的问题，给予民办与公办特别是民办与公办独立学院公平的政策环境。
      5、民办院校内部的管理体系尚未完善。
      民办院校的内部管理问题，主要体现在以下两个方面：一是整体管理水平不高。掌握高教规律又精通现代管理的高、中层管理人才匮乏，管理机构不够规范（家族式、企业式、公办院校式管理）、管理人员整体素质偏低、教职员工队伍不稳定且不合理、财务管理不规范等等因素造成了民办院校整体管理水平不高。另一方面，校董关系不够融洽。现在大多民办院校实行的是董事会领导下的院（校）长负责制。董事长参与学校的运行和管理，对学校事务插手过多，从而因大事小情与聘任的院（校）长产生意见分歧，导致校董关系紧张，结果是院（校）长频繁更换。民办院校的正常运转，离不开良好的外部环境和学院内部科学、完善的管理机制，而内部管理机制的建立是确保办学质量的关键所在。建议：①建立健全学校各项规章制度；②引进、培养高素质的管理人才；③积极借鉴学习国外私立院校的管理经验；④建立约束机制和监督机制；⑤明确董事长和院（校）长的责任和权力，理顺校董关系。
      二、职业教育面临的问题与思考。
      1、高职教育的体系归属及教学模式的问题。
      高职教育从属于高等教育体系存在诸多弊端，比如管理体制不顺、生源素质低、招生困难、学历层次受限、没有学位授予权、人们认识上的偏差等等问题；而且我国的高职教育一直处于高等教育体系的末端，其基本的教学模式只是本科教育模式的延伸。近年来，有关部门要求高职教育强化实训基地建设和“双师型”师资队伍的建设，由于缺乏有力的政策支撑，缺乏由企业全面参与的职教体系，高职教育难以从根本上实现以需定教的“订单式”教学模式。从而未从根本上解决高职教育应密切与职业岗位操作相结合的问题。对此，厦门大学高等教育研究所潘懋元教授早就提出建立高等职业教育独立体系的构想。在这方面，国外好多国家已经走在前面。比如，美国为满足青年人升入中学后接受职业教育的需求，政府大力促进开办社会大学。在社会大学取得规定的学分者，可授予副学士学位，同时也是转入四年制大学第三学年的前提，它既是美国高等教育的一种形式，又是中等职业教育向高等教育发展的一种模式，深受政府部门的重视和推崇。德国在高等职业教育中推行“双元制”。招生对象是九年制高中毕业的青年，录取条件与正规大学一样，入学后每周3-4天在企业学习，1-2天在学校接受高等教育。并享受企业给予的每月400-1000欧元的补贴（相当于企业相关岗位工人工资的30％）。在“双元制”职业教育中，培训企业和职业学校的“两元”以企业为主，由企业牵头，校方与企业及学生密切合作，从根本上实现了企业订单式高职教育，但这种“双元制”高职教育体系是靠完善的职业教育法规政策体系作保障的，是以政府对企业用工出台了既鼓励又强制的政策来支撑的。这些做法可供借鉴。
      2、职业院校办学定位存在着高、大、全的误区，综合性的院校居多。
      “高”、“大”问题在发展较快的民办院校中比较突出，所谓“高”即是办学目标定得偏高，比如有的学校办学时间不太长，就把办学目标定为东方的哈佛、剑桥，中国的早稻田，就要举办研究生教育；所谓“大”是办学规模定得过大，不考虑自己所处的区域特点和专业适应性，盲目提出办万人大学甚至几万人大学；所谓“全”是指专业设置门类广而全，职业培养方向不突出，纷纷办综合性院校。民办院校的这种发展趋势喜忧参半。喜的是规模较大的民办院校的确解决了眼下生存与短期发展的问题；忧的是从长远看，“民办”与“职教”应当突出办学特色与专业特色，否则，随着职教体系的发展完善，职业院校必然走上特色与质量的发展之路，那时生源这块大蛋糕的切割将趋于均衡、合理、科学。
      3、中青年骨干教师、“双师型”教师严重匮乏。
      近几年，经过各级政府职能部门和高职院校的共同努力，师资队伍建设水平有了一定的提高，但从民办高职教育发展角度看仍存在着：①数量不足。兼职教师比例过大，尚未建立满足教学要求的专职教师队伍；②学历层次偏低。教师队伍以本科为主，硕士、博士和高级职称职教人才数量有限；③结构不合理。大多数民办院校教师结构呈哑铃型：刚毕业的大学生多，退休老教师多，中青年骨干教师偏少；④ “双师型”教师匮乏。基础课教师偏多，专业课教师不足，一专多能教师奇缺；⑤补充渠道不畅。民办院校职称评定和医社保等待遇与公办院校的差异，使得中、高级人才引进困难。同时，企业优秀的“双师型”人才与院校的对接缺乏有效的渠道和政府鼓励性政策；⑥职称评聘不规范，队伍不稳定。高职教师职称评定没有自己的系列，其标准参照普通高校教师系列，由于过分强调科研、论文的质量和数量，迫使高职教师必然把大量的精力用于科研或理论研究，使他们失去了实践能力强的特色。这些问题的解决需要政府和校方、企业共同做出努力。
      4、实训基地短缺问题。
      这是目前困扰大多数高职校的问题。主要体现在两个方面：①自身建设实训基地的能力有限。职业学校的实力大多不能与普通高校相匹敌，自身缺乏足够的资金来建设实训基地，即使有建，在规模上、设备上、专业上远远达不到实际需求；②缺乏外部实训基地。外部最理想的实训基地是各类大型企业，但企业考虑为学生提供实训或多或少会影响其正常工作，大多不愿给民办高职校提供此项便利。所以加强实训基础设施建设，一方面学校要设法加大对实训设施的投入，对实验实训场地进行一定的规划和建设；另一方面，要与企业联手共同建立校外实训基地。据《中国教育报》报道，山西省太原市政府选择了100名产业规模大、科技含量高、创新能力强、出口创汇多的大中型企事业单位的企业家和专家出任全市各级各类职业学校的“产学校长”，在招生、订单培养、“双师型”教师培养、挂牌办班和疏通就业渠道、解决实训基地等方面发挥一条龙作用。可见政府的权威指导还是要比院校单方寻求与企业联盟所起的作用要更大，执行起来要更快。
      5、高职与地方经济发展的关系问题。
      教育对经济的发展起着基础性和先导性作用。职业教育的发展，要与地方经济的发展紧密结合。在新的形势下和新的机遇面前，高等教育如何从游离于社会经济的边缘走向社会经济发展的中心？这已不再是一句空话或一个梦想，而是实实在在的行动。高职教育首先必须从高等教育的边缘重新建立独立的体系，从而满足社会经济发展对职业技术人才的需求。其次，厦门的民办教育必须与海峡两岸经济区的东岸——台湾地区建立更加密切的联系与合作，学习台湾职业教育的成功经验，发展提高自己，首先满足海峡西岸经济区建设的需要，进而谋求成为向周边经济区输送职业技能应用型人才的基地。
      加入WTO后，我国积极参与世界经济的分工与协作，已逐渐发展成为世界制造业基地之一，具有广阔前景的现代服务业正迅速成长。生产能力的急速扩大和服务产业的快速增长对人力资源产生了大量需求。高职教育能否提供有效的人力保障，将成为支撑生产和服务持续、稳定增长的一个关键。民办高职应抓住机遇，适时而动，快速发展。各级政府要高度重视和支持民办教育的发展，认真研究解决制约民办教育发展的瓶颈问题。当务之急是必须尽快建立健全有关高职教育与企业、与更高层次的高等教育有机贯通的较为科学的职教体系；尽快建立健全与之相配套的法律、规章等政策体系。

执笔：肖川